APBN dan Seni Menentukan Mana yang Didahulukan

Beritabanten.com – Dalam mengelola negara, persoalan pemerintah bukan sekadar mencari program yang baik. Persoalan yang jauh lebih sulit adalah menentukan mana yang paling penting, mana yang paling mendesak, dan berapa besar sumber daya yang pantas diberikan kepada masing-masing kebutuhan. Negara tidak pernah kekurangan masalah. Yang terbatas adalah uang, waktu, tenaga birokrasi, dan kapasitas negara. Karena itu, pemerintah yang baik bukan pemerintah yang menjadikan semua hal sebagai prioritas, melainkan pemerintah yang mampu menentukan urutan prioritas secara rasional.

Masalah muncul ketika hampir semua program pemerintah disebut sebagai prioritas nasional. Ketika semua dianggap prioritas, pada akhirnya istilah prioritas kehilangan makna. Pendidikan menjadi prioritas, kesehatan menjadi prioritas, ketahanan pangan menjadi prioritas, hilirisasi menjadi prioritas, infrastruktur menjadi prioritas, pertahanan menjadi prioritas, transformasi digital menjadi prioritas, program sosial menjadi prioritas, dan penanggulangan bencana juga menjadi prioritas. Secara politik, menyebut semuanya penting memang terdengar baik. Tetapi secara fiskal, negara tetap harus memilih. Sebab APBN tidak pernah tidak terbatas.

Di sinilah pemerintah perlu mempunyai kemampuan memilah sekaligus menentukan skala. Memilah berarti menentukan persoalan mana yang harus didahulukan. Menentukan skala berarti menentukan berapa besar anggaran, sumber daya manusia, dan kapasitas birokrasi yang benar-benar diperlukan untuk mencapai tujuan tersebut. Dua program sama-sama penting tidak otomatis membutuhkan anggaran yang sama besar. Sebuah masalah yang bersifat jangka panjang tidak selalu harus mendapatkan respons anggaran yang sama dengan masalah yang sedang mengancam keselamatan masyarakat saat ini.

Kesalahan dalam menentukan skala dapat terjadi dalam dua arah. Pemerintah bisa memberikan anggaran terlalu kecil untuk persoalan yang risikonya sangat besar, atau sebaliknya memberikan sumber daya sangat besar pada program yang sebenarnya dapat dilakukan secara bertahap. Dalam kedua kasus tersebut, persoalannya bukan semata-mata apakah programnya baik atau buruk. Persoalannya adalah proporsionalitas.

Dalam teori public policy, inilah inti dari priority setting. Pemerintah harus mempertimbangkan urgensi, besarnya dampak, probabilitas risiko, jumlah masyarakat yang terdampak, biaya jika pemerintah gagal bertindak, serta manfaat yang dihasilkan oleh setiap tambahan rupiah anggaran. Dalam ekonomi publik, persoalan tersebut berkaitan erat dengan opportunity cost. Ketika pemerintah memilih memberikan tambahan anggaran kepada satu program, terdapat pilihan lain yang kehilangan kesempatan memperoleh sumber daya yang sama.

Karena itu, pemerintah tidak cukup menjawab kritik dengan mengatakan, “program ini penting”. Hampir semua program pemerintah memang penting. Pertanyaan yang lebih sulit adalah: seberapa penting, dibandingkan apa, untuk siapa, kapan, dan dengan skala anggaran sebesar apa?

Contoh paling sederhana adalah keadaan darurat. Ketika sebuah wilayah terkena bencana besar, pemerintah tidak mungkin memperlakukan kebutuhan darurat sama persis dengan program pembangunan jangka panjang. Keselamatan manusia mempunyai tingkat urgensi yang berbeda. Ketika rumah terbakar, negara harus memadamkan api terlebih dahulu. Setelah api padam, pembangunan kembali dapat dilakukan. Ini bukan berarti pembangunan tidak penting, tetapi urutan waktunya berbeda.

Prinsip yang sama berlaku dalam kebijakan ekonomi. Ketika inflasi melonjak, pemerintah perlu memperhatikan stabilitas harga. Ketika pengangguran meningkat, penciptaan lapangan kerja menjadi lebih mendesak. Ketika terjadi bencana ekologis, pencegahan dan penanganan harus diperkuat. Ketika kualitas sumber daya manusia rendah, pendidikan dan gizi harus mendapatkan perhatian. Semua persoalan tersebut penting, tetapi tidak semuanya memiliki tingkat urgensi yang sama pada waktu yang sama.

Masalahnya, politik sering mendorong pemerintah untuk memperlakukan semua program sebagai prioritas karena setiap program memiliki kelompok penerima manfaat dan kepentingan politik masing-masing. Menyebut sebuah program sebagai prioritas memberikan legitimasi untuk memperoleh anggaran besar. Akibatnya, APBN dapat berubah menjadi kumpulan “prioritas” yang semakin panjang, sementara kemampuan negara untuk membedakan prioritas utama, prioritas kedua, dan kebutuhan yang dapat ditunda semakin lemah. Padahal prioritas tanpa urutan bukanlah prioritas. Ia hanya daftar keinginan.

Pemerintah juga perlu membedakan antara program yang penting secara strategis dan program yang mendesak secara operasional. Program gizi anak, misalnya, dapat merupakan investasi strategis jangka panjang. Pembangunan sumber daya manusia memang membutuhkan waktu bertahun-tahun. Namun ketika terjadi bencana, kebutuhan menyelamatkan korban adalah kebutuhan operasional yang tidak dapat ditunda. Keduanya penting, tetapi ukuran waktunya berbeda.

Begitu pula antara pencegahan dan penanganan. Pemerintah seharusnya tidak hanya bertanya berapa biaya untuk memadamkan kebakaran, tetapi berapa biaya yang diperlukan untuk mencegah kebakaran meluas. Tidak hanya bertanya berapa biaya membangun kembali jembatan setelah banjir, tetapi berapa biaya yang diperlukan untuk mengurangi risiko banjir. Tidak hanya menghitung biaya rehabilitasi setelah gempa, tetapi juga biaya memperkuat bangunan sebelum gempa.

Inilah mengapa pendekatan risk-based budgeting menjadi penting. Anggaran seharusnya mengikuti risiko, bukan hanya mengikuti kebiasaan anggaran tahun sebelumnya atau kekuatan politik sebuah program. Semakin besar risiko dan semakin mahal konsekuensi kegagalan, semakin serius pula kapasitas negara yang harus disiapkan.

Namun menentukan prioritas bukan berarti semua anggaran harus diberikan kepada masalah yang paling buruk. Negara tetap harus menjaga keseimbangan. Pendidikan tidak boleh dihentikan hanya karena ada bencana. Program kesehatan tidak boleh dihapus hanya karena pemerintah harus membiayai infrastruktur. Yang diperlukan adalah proporsi dan urutan.

Di sinilah ukuran pemerintah yang baik terlihat. Pemerintah yang baik bukan pemerintah yang mampu mengatakan “ya” kepada semua kebutuhan. Pemerintah yang baik adalah pemerintah yang berani mengatakan: kebutuhan ini penting, tetapi kebutuhan itu lebih mendesak; program ini harus berjalan sekarang, sementara program lainnya dapat dilakukan bertahap; masalah ini membutuhkan Rp100 miliar, sementara masalah lain membutuhkan Rp10 triliun karena konsekuensi kegagalannya jauh lebih besar.

Dengan kata lain, pemerintah harus mempunyai keberanian untuk membuat hierarki kebijakan. Hierarki tersebut juga harus dapat dijelaskan kepada publik. Masyarakat berhak mengetahui mengapa sebuah program mendapatkan anggaran ratusan triliun sementara program lain memperoleh anggaran jauh lebih kecil. Bukan berarti pemerintah harus mempertanggungjawabkan setiap rupiah dengan logika yang sempit, tetapi pemerintah harus mampu menjelaskan hubungan antara anggaran, risiko, target, dan hasil.

Jika sebuah program memperoleh anggaran sangat besar, harus jelas apa masalah publik yang hendak diselesaikan, berapa besar kelompok yang memperoleh manfaat, berapa lama hasilnya akan terlihat, dan apa ukuran keberhasilannya. Sebaliknya, jika suatu sektor memperoleh anggaran kecil padahal risiko yang dihadapinya besar, pemerintah juga harus mampu menjelaskan bagaimana risiko tersebut akan ditangani.

Persoalan terbesar muncul ketika pemerintah mengatakan semua sektor penting, tetapi tidak mampu menunjukkan skala prioritas. Akibatnya, masyarakat sulit membedakan mana kebijakan yang benar-benar strategis dan mana yang sekadar mendapatkan label prioritas.

Pada akhirnya, APBN adalah dokumen politik. Ia menunjukkan apa yang dianggap penting oleh pemerintah. Karena itu, angka anggaran tidak boleh hanya dibaca sebagai angka teknis. Ketika sebuah program mendapatkan anggaran sangat besar, negara sedang mengatakan bahwa program tersebut memiliki tingkat kepentingan yang sangat tinggi. Sebaliknya, ketika sebuah risiko besar hanya mendapatkan sumber daya terbatas, masyarakat berhak bertanya apakah negara sudah benar-benar memperhitungkan konsekuensi dari pilihan tersebut.

Pemerintah tidak mungkin menyelesaikan seluruh persoalan bangsa sekaligus dengan kekuatan yang sama. Itulah kenyataan dasar pemerintahan. Karena itu, kualitas kepemimpinan tidak ditentukan oleh seberapa banyak program yang dapat disebut sebagai prioritas, tetapi oleh kemampuan menentukan mana yang harus didahulukan dan seberapa besar negara harus hadir di dalamnya. Sebab ketika semua menjadi prioritas, tidak ada yang benar-benar menjadi prioritas. (Red)