Ketika BPS Mengakui Ukuran Kemiskinan Bank Dunia Berbeda: Apakah Indonesia Memiliki Dua Wajah Kemiskinan?

Beritabanten.com — Ketika Badan Pusat Statistik (BPS) menjelaskan bahwa ukuran kemiskinan yang digunakan Bank Dunia berbeda dengan ukuran kemiskinan yang digunakan Indonesia, persoalannya sebenarnya tidak berhenti pada perbedaan angka statistik. Pernyataan tersebut membuka pertanyaan yang lebih mendasar: ketika kemiskinan diukur dengan dua standar yang berbeda dan menghasilkan angka yang sangat jauh berbeda, apakah Indonesia sesungguhnya memiliki dua data kemiskinan, atau dua cara untuk melihat realitas kemiskinan yang sama? Pertanyaan ini penting karena angka kemiskinan bukan sekadar angka yang muncul dalam tabel statistik. Angka tersebut digunakan untuk menilai keberhasilan pembangunan, menentukan sasaran program perlindungan sosial, menyusun kebijakan pengentasan kemiskinan, dan bahkan membentuk persepsi publik mengenai apakah kondisi ekonomi masyarakat sedang membaik atau memburuk.

Secara teknis, perbedaan tersebut dapat dijelaskan. BPS dan Bank Dunia tidak sedang menghitung dua kelompok masyarakat yang sama sekali berbeda. Keduanya dapat menggunakan sumber data yang sama, termasuk data konsumsi rumah tangga dari Susenas, tetapi menggunakan garis kemiskinan dan metodologi yang berbeda. BPS menggunakan garis kemiskinan nasional yang dibangun berdasarkan kebutuhan dasar masyarakat Indonesia. Pendekatan tersebut berusaha menjawab pertanyaan mengenai berapa biaya minimum yang diperlukan seseorang untuk memenuhi kebutuhan makanan dan nonmakanan dasar dalam konteks Indonesia. Sementara itu, Bank Dunia menggunakan garis kemiskinan internasional yang dirancang terutama untuk memungkinkan perbandingan kemiskinan antarnegara. Perbedaan tingkat harga, daya beli, pendapatan, dan pola konsumsi antarnegara kemudian diperhitungkan melalui konsep Purchasing Power Parity atau PPP. Dengan demikian, perbedaan angka tidak dengan sendirinya menunjukkan bahwa salah satu lembaga memiliki data yang salah. Perbedaan tersebut terutama muncul karena standar mengenai siapa yang dikategorikan miskin memang berbeda.

Namun, justru di titik inilah persoalan yang lebih mendalam muncul. Dalam teori pembangunan ekonomi, kemiskinan tidak pernah sepenuhnya sederhana. Terdapat konsep absolute poverty atau kemiskinan absolut, yaitu kemiskinan yang ditentukan berdasarkan ambang minimum kebutuhan hidup, dan terdapat pula relative poverty atau kemiskinan relatif, yaitu kondisi seseorang yang dinilai berdasarkan standar kehidupan masyarakat di sekitarnya. Kedua konsep tersebut dapat menghasilkan angka yang berbeda karena memiliki pertanyaan yang berbeda pula. Kemiskinan absolut lebih menekankan kemampuan seseorang memenuhi kebutuhan dasar, sedangkan kemiskinan relatif melihat posisi seseorang dibandingkan dengan standar hidup masyarakat secara keseluruhan. Dalam masyarakat yang tingkat pendapatannya meningkat, seseorang dapat secara statistik keluar dari kemiskinan absolut tetapi tetap berada jauh di bawah standar kehidupan yang dinikmati mayoritas masyarakat.

Persoalan tersebut menjadi semakin jelas jika kemiskinan dilihat melalui capability approach yang dikembangkan oleh ekonom dan filsuf Amartya Sen. Dalam pendekatan ini, kemiskinan tidak hanya dilihat sebagai kekurangan pendapatan, tetapi sebagai keterbatasan kemampuan seseorang untuk menjalani kehidupan yang dianggap layak. Dua orang dengan pendapatan atau tingkat konsumsi yang sama belum tentu mempunyai kualitas hidup yang sama. Seseorang yang tinggal di daerah dengan akses sekolah, rumah sakit, transportasi, air bersih, dan lapangan pekerjaan yang baik dapat memiliki kemampuan hidup yang jauh lebih besar dibandingkan seseorang dengan tingkat pendapatan yang sama tetapi tinggal di daerah dengan fasilitas publik yang terbatas. Dari perspektif ini, garis kemiskinan tetap penting sebagai instrumen statistik dan kebijakan, tetapi tidak dapat dianggap sebagai gambaran lengkap mengenai kesejahteraan manusia.

Karena itu, perbedaan angka antara BPS dan Bank Dunia seharusnya tidak langsung dipahami sebagai pertarungan antara angka yang benar dan angka yang salah. Lebih tepat jika perbedaan tersebut dipahami sebagai dua ukuran kemiskinan yang digunakan untuk tujuan berbeda. Ukuran BPS diperlukan untuk kebijakan nasional karena pemerintah membutuhkan ukuran yang mempertimbangkan struktur harga, pola konsumsi, dan kebutuhan dasar masyarakat Indonesia. Sebaliknya, ukuran Bank Dunia diperlukan untuk melihat posisi Indonesia dalam konteks internasional dengan standar yang lebih memungkinkan perbandingan antarnegara. Dengan kata lain, ukuran nasional menjawab pertanyaan mengenai kemiskinan dalam konteks Indonesia, sedangkan ukuran internasional membantu menjawab pertanyaan mengenai bagaimana kondisi Indonesia jika dibandingkan dengan standar global.

Masalahnya muncul ketika hanya satu angka yang ditampilkan kepada masyarakat dan angka tersebut kemudian diperlakukan seolah-olah mampu menggambarkan seluruh realitas kesejahteraan. Ketika angka kemiskinan nasional turun, misalnya, kesimpulan bahwa kemiskinan berdasarkan definisi BPS mengalami penurunan memang sah secara statistik. Namun, kesimpulan tersebut tidak otomatis berarti seluruh masyarakat yang keluar dari garis kemiskinan telah menjadi masyarakat yang sejahtera. Di antara kelompok miskin dan kelompok sejahtera terdapat kelompok yang sangat besar, yaitu masyarakat yang secara statistik berada sedikit di atas garis kemiskinan tetapi secara ekonomi masih sangat rentan. Sedikit kenaikan harga pangan, kehilangan pekerjaan, sakit, kecelakaan, atau pengeluaran mendadak dapat membuat rumah tangga tersebut kembali jatuh ke bawah garis kemiskinan.

Inilah yang dikenal dalam literatur pembangunan sebagai vulnerability to poverty, atau kerentanan terhadap kemiskinan. Konsep tersebut penting karena masyarakat tidak hanya perlu dilihat berdasarkan statusnya pada satu titik waktu, tetapi juga berdasarkan kemungkinan mereka jatuh miskin pada masa mendatang. Rumah tangga yang hari ini berada sedikit di atas garis kemiskinan belum tentu memiliki ketahanan ekonomi. Jika pendapatannya tidak stabil, tidak mempunyai tabungan yang cukup, tidak memiliki perlindungan sosial, atau sangat bergantung pada pekerjaan informal, maka posisi ekonominya sebenarnya masih rapuh. Karena itu, penurunan angka kemiskinan tidak selalu identik dengan peningkatan kesejahteraan yang kokoh.

Pengukuran kemiskinan juga tidak berhenti pada pertanyaan mengenai berapa banyak orang yang miskin. Dalam teori pengukuran kemiskinan, pendekatan Foster-Greer-Thorbecke, misalnya, membedakan antara jumlah penduduk miskin, jarak rata-rata mereka dari garis kemiskinan, dan tingkat keparahan kemiskinan. Ukuran headcount ratio hanya menunjukkan proporsi penduduk yang berada di bawah garis kemiskinan. Sementara itu, poverty gap mencoba menunjukkan seberapa jauh kondisi rata-rata penduduk miskin dari garis tersebut, sedangkan poverty severity memberikan perhatian lebih besar kepada mereka yang berada dalam kondisi paling buruk. Hal ini menunjukkan bahwa dua wilayah dapat memiliki persentase penduduk miskin yang sama tetapi memiliki tingkat penderitaan ekonomi yang sangat berbeda.

Dari sini terlihat bahwa garis kemiskinan pada dasarnya adalah batas statistik, bukan batas sosial yang nyata. Dalam kehidupan sehari-hari, tidak ada perubahan kualitas hidup yang tiba-tiba terjadi hanya karena konsumsi seseorang berada sedikit di atas atau sedikit di bawah garis kemiskinan. Seseorang yang konsumsi bulanannya berada sedikit di atas garis tersebut tidak otomatis memiliki kehidupan yang aman, sementara seseorang yang sedikit berada di bawah garis tidak berarti kehidupannya sepenuhnya berbeda dari orang yang berada di atasnya. Garis tersebut dibutuhkan untuk keperluan pengukuran, klasifikasi, dan kebijakan, tetapi tidak boleh diperlakukan sebagai batas mutlak antara miskin dan sejahtera.

Dalam konteks inilah pernyataan BPS mengenai perbedaan ukuran kemiskinan Bank Dunia dan ukuran nasional menjadi penting. Pernyataan tersebut secara tidak langsung menunjukkan bahwa angka kemiskinan sangat bergantung pada definisi, standar, dan tujuan pengukuran. Maka, ketika muncul angka kemiskinan yang sangat berbeda, pertanyaan yang tepat bukan sekadar “angka mana yang benar?”, melainkan “angka tersebut menggunakan garis kemiskinan yang mana, dihitung dengan metodologi apa, menggunakan data apa, dan ditujukan untuk menjawab pertanyaan apa?”

Dengan demikian, apakah terdapat dua data kemiskinan? Jika yang dimaksud adalah dua ukuran atau dua estimasi berdasarkan standar yang berbeda, jawabannya memang ada. Tetapi hal tersebut tidak berarti terdapat dua realitas kemiskinan yang saling bertentangan. Realitas masyarakatnya tetap satu, sementara alat ukurnya berbeda. Ukuran BPS dan ukuran Bank Dunia dapat memberikan gambaran yang berbeda karena keduanya melihat realitas tersebut melalui lensa yang berbeda. Persoalannya bukan memilih salah satu dan membuang yang lain, melainkan memahami konteks di balik masing-masing angka.

Justru karena terdapat lebih dari satu ukuran, penyajian data kemiskinan kepada publik seharusnya semakin transparan. Pemerintah tidak cukup hanya menyampaikan berapa persen penduduk berada di bawah garis kemiskinan nasional. Penting pula menjelaskan berapa banyak masyarakat yang berada dekat dengan garis kemiskinan, berapa banyak yang rentan jatuh miskin, bagaimana kedalaman kemiskinan, bagaimana ketimpangan antarwilayah, serta bagaimana posisi Indonesia jika diukur menggunakan standar internasional. Dengan cara tersebut, masyarakat tidak hanya memperoleh angka mengenai siapa yang “miskin”, tetapi juga memperoleh gambaran mengenai seberapa kuat atau rapuh kondisi ekonomi rumah tangga Indonesia.

Pada akhirnya, persoalan kemiskinan tidak semestinya direduksi menjadi perlombaan menurunkan satu angka statistik. Pembangunan tidak hanya bertujuan memindahkan sebanyak mungkin orang dari bawah garis kemiskinan ke atas garis tersebut. Tujuan yang lebih penting adalah menciptakan kondisi ketika masyarakat memiliki pendapatan yang stabil, pekerjaan yang layak, akses pendidikan dan kesehatan, tempat tinggal yang memadai, perlindungan ketika menghadapi krisis, serta kemampuan untuk meningkatkan taraf hidupnya secara berkelanjutan. Sebab seseorang dapat saja sudah tidak tergolong miskin secara statistik, tetapi belum tentu memiliki kehidupan yang aman dan sejahtera.

Karena itu, perbedaan angka kemiskinan BPS dan Bank Dunia seharusnya tidak dipandang semata-mata sebagai persoalan teknis statistik. Perbedaan tersebut justru memberikan pelajaran penting bahwa kemiskinan memiliki banyak dimensi dan tidak mungkin sepenuhnya diringkas oleh satu angka. Ukuran nasional diperlukan untuk merancang kebijakan domestik, sementara ukuran internasional diperlukan untuk melihat posisi Indonesia dalam konteks global. Keduanya memiliki fungsi masing-masing. Pertanyaan yang jauh lebih penting bukan hanya berapa banyak orang yang berhasil keluar dari garis kemiskinan, tetapi berapa banyak yang benar-benar memiliki kehidupan yang aman, layak, produktif, dan bermartabat.

Sebab pada akhirnya, keberhasilan pembangunan tidak semestinya diukur hanya dari seberapa kecil angka kemiskinan dapat dibuat, melainkan dari seberapa besar kemampuan masyarakat untuk keluar dari kemiskinan dan tidak kembali jatuh ke dalamnya. Di situlah perbedaan antara sekadar “tidak miskin menurut statistik” dan benar-benar “sejahtera dalam kehidupan” menjadi sangat penting. (Red)